□本報記者廉穎婷
  保障“從農田到餐桌”整個食品產業鏈條安全,成為社會關註的熱點。
  近年來,司法機關不斷加大打擊危害食品安全犯罪的力度,查辦、審理了一大批危害食品安全案件。
  法院受理案件增多
  從嚴處罰成為導向
  2011年7月25日7點半,河南省焦作市中級人民法院門口人頭攢動,人們守候在這裡,等待震驚全國的河南“瘦肉精”案5名被告人的判決結果。
  在庭審中,公訴人指控,從2007年八九月份至2011年3月,被告人劉襄共生產“瘦肉精”2700餘公斤,銷售給奚中傑、陳玉偉、肖兵,銷售金額達640餘萬元,非法獲利250萬元。
  2700餘公斤是個什麼概念?庭上肖兵稱,其將“瘦肉精”出售給下線時,要求一頭生豬攝入不能超過1克。如按此計算,2700餘公斤可威脅數百萬頭生豬。
  經過持續8個半小時的審理後,焦作市中院作出一審判決:5名被告人因危害公共安全罪被嚴懲,主犯之一、被告人劉襄被判處死刑,緩期兩年執行。刑罰最低的被告人劉鴻林,也被判處有期徒刑9年。量刑之重,出乎現場很多人的預料,也讓人切實感受到了司法機關打擊危害食品安全犯罪,維護人民群眾人身健康、生命財產安全的決心和信心。
  最高人民法院的統計數據顯示,2010年至2012年,全國法院共審結生產、銷售不符合安全(衛生)標準的食品刑事案件和生產、銷售有毒、有害食品刑事案件1533件,生效判決人數2088人。在這些案件中,2010年、2011年和2012年,全國審結這兩類刑事案件數分別為119件、333件、1081件,生效判決人數分別為162人、421人、1505人。
  在此前的2008年,全國法院審結這兩類案件84件,生效判決人數101人;2009年審結兩類案件148件,生效判決人數208人。
  2010年之後,食品安全犯罪案件大幅升高的一個重要原因是,2011年2月通過的刑法修正案(八),對食品安全犯罪加大處罰力度,意圖通過嚴刑峻法來威懾和遏制相關食品安全犯罪。
  此後,最高人民法院和最高人民檢察院又聯合發佈《關於辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》,解釋於2013年5月4日實施,明確了危害食品安全相關犯罪的定罪量刑標準,並提出了相關罪名的司法認定標準。
  從解釋的內容來看,總體上體現了“從嚴”的刑事司法政策導向。
  正如最高人民法院刑二庭庭長裴顯鼎所說,司法機關將為捍衛“餐桌安全”承擔更多責任。
  “小作坊”違法突出
  基層監管亟待加強
  租用城中村的偏僻民房作為“黑作坊”,使用豆芽生長劑和防腐劑等非法添加劑,3年內共計生產銷售“毒豆芽”80餘萬斤,從中獲利70餘萬元,銷售範圍涉及湖南省瀏陽市多個菜市場和餐飲單位。2014年春節前夕,湖南省瀏陽市人民檢察院依法批捕了生產銷售“毒豆芽”的4名犯罪嫌疑人。
  在此案中,警方偵查發現,一個生產加工毒豆芽的作坊藏身於瀏陽關口街道城中村的一間民房,位置十分偏僻,平時房門緊閉,只在每天凌晨時分才有人用三輪摩托車將加工好的“毒豆芽”拉走,拖到市場上批發銷售,有時還會應客戶要求,給一些夜宵、早餐店送貨。
  今年8月,江蘇省昆山市人民檢察院以涉嫌生產、銷售有毒、有害食品罪,依法批准逮捕犯罪嫌疑人胡某和陳某。陳某、胡某經營著一家高筋生麵店,生產的多種麵條主要銷往一些面館。然而,為了使麵條更筋道,賣相和口感更好,夫婦二人竟然在製作過程中添加有毒物質硼砂。短短3個月時間,二人生產的11500餘斤“毒麵條”流向了百姓餐桌。
  在近年來出現的諸多危害食品安全犯罪案件中,小作坊、小企業違法犯罪現象突出。
  中國農業大學食品科學與營養工程學院副教授朱毅對《法制日報》記者說,微小型企業和小作坊占我國食品行業的90%左右。儘管公眾往往將目光聚焦於大企業,但食品安全監管最富挑戰、最艱巨的部分還是這90%。
  “中國每天消費約200萬噸食物,40多萬家食品生產企業、323萬家食品經營主體、兩億多戶農牧漁民,難以計數的小作坊、小攤販、小餐飲,監管難度堪數世界之最,但一些地方執法人員的工作狀態卻和這種嚴峻的挑戰不相匹配。”朱毅說,部分地區執法處於相對懶散狀態,基層執法不嚴的問題仍是監管失守的癥結所在。
  朱毅認為,標準也好,法規也罷,最終的執行狀態都要落實到基層,抓好了基層,才算抓好了監管。否則,勢必陷入有機制無執行的怪圈。
  改變碎片監管現狀
  理順食品監管機制
  2013年5月31日,國內首例特大全環節生產、銷售地溝油案二審宣判:駁回被告人的上訴,維持原判。
  2013年4月16日,浙江省寧波市中級人民法院對此案作出一審宣判,對主犯柳立國以生產、銷售有毒、有害食品罪和生產、銷售偽劣產品罪判處無期徒刑,魯軍等其他6名被告人判處執行有期徒刑14年至7年不等的刑罰;對卜慶鋒和袁一、陳保剛3名主犯以銷售有毒、有害食品罪和銷售偽劣產品罪分別判處無期徒刑和有期徒刑15年,其他10名被告人判處執行11年至7年不等的刑罰。
  根據檢察機關指控,從2007年起,柳立國等人就開始大肆制售地溝油。而此案案發,僅是源於群眾舉報——2011年3月,浙江寧海警方接到群眾舉報,稱在一處靠近居民區的農田附近,經常有一種來歷不明的異味傳出來。警方經過幾天的蹲守和走訪後,挖出這一特大地溝油案線索。
  從2007年至2011年3月,將近4年的時間,這一特大地溝油案為何沒有被髮現?食品安全日常監管去哪兒?
  有業內專家認為,當前食品安全監管體制的漏洞之一,即為食品安全監管的“碎片化”現象,食品領域是典型的“九龍治水”。
  現行食品安全法設定了“分段監管”體制,這包括:衛生部門負責食品安全綜合協調職責;農業部門適用《中華人民共和國農產品質量安全法》,負責對食用的源於農業的初級產品(食用農產品)進行質量安全管理;質檢部門、工商部門和食品藥品監督管理部門分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。
  長期從事食品藥品法研究的南開大學法學院教授宋華琳認為,“碎片化”樣態在實踐中產生了“有利爭著管,無利沒人管”的現象。比如在沈陽“毒豆芽”事件中,工商、質監、農業部門對豆芽菜的監管權相互推諉,誰也不願去接這“燙手的山芋”。
  針對這一問題,食品安全法修訂草案明確了食品安全各監管部門的責任,強調地方政府對本行政區域食品安全的監管責任,強調縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作。
  在中國人民大學教授劉俊海看來,這是理順了監管體制。
  宋華琳認為,將食品安全監管權集中到某一監管部門,即使以後仍由多部門對食品安全進行監管,也應按照不同的食品品種來劃分監管職能,而非按照“從田園到餐桌”的環節劃分監管職能。
  他表示,在法律和監管體制未能總體改動之前,應儘量通過法律解釋的方法,通過綜合運用目的解釋、文義解釋、歷史解釋、社會學解釋等方法,來對特定食品生產經營活動、特定類型食品的監管權歸屬加以解釋。例如明確何為“食用農產品”、何為“食品流通”、何為“食品生產加工小作坊”和“食品攤販”,從而明確監管權配置。
  落實安全風險評估
  實現監管可問責性
  遏制危害食品安全犯罪,其中一項重要工作是加強食品安全風險監測。
  食品安全風險監測是食品安全的重要基礎性工作,其目的不在於針對某一個案,而是掌握較為全面的食品安全狀況,同時,將監測與風險評估結果作為制定食品安全標準、確定檢查對象和檢查頻率的科學依據。
  宋華琳說,相關部門應在綜合利用現有監測機構能力的基礎上,建立覆蓋全國各省、自治區、直轄市的國家食品安全風險監測網絡;同時確保監測數據真實、準確、客觀;繼而,收集和彙總分析監測數據,實現相關監管部門之間對監測信息的交流與共享。食品安全法第二章即為“食品安全風險監測和評估”,我們應該把該法條落到實處。通過引入風險監測和風險評估制度,削減和控制制約食品安全風險的內在和外在因素,實現監管的透明化與可問責性。
  “在未來,應加強食品安全風險監測能力,建立資源共享的風險評估數據平臺;加強各級食品安全風險評估機構建設,為風險評估提供信息和技術支持;應儘快掌握國際食品安全風險評估、風險管理和風險交流方法,頒佈風險評估技術指南,從而為不同類型風險評估活動提供導引。”宋華琳說。
  針對風險監測和評估,食品安全法修訂草案增加了風險分級管理要求。草案規定,縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督部門根據食品安全風險監測、風險評估結果和食品安全狀況等,確定監督管理的重點、方式和頻次,實施風險分級管理。
  製圖/李曉軍
  (原標題:遏制危害食品安全犯罪亟待最嚴格監管)
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